Πριν μερικές ημέρες ολοκληρώθηκαν οι διαπραγματεύσεις για τις επιμέρους πτυχές της Πολιτικής Συμφωνίας Γερμανίας-Ελλάδας-Ισπανίας, για το προσφυγικό που είχε επιτευχθεί στη συνάντηση που είχαν η Άνγκελα Μέρκελ, ο Αλέξης Τσίπρας και ο Πέδρο Σάντσεθ στις Βρυξέλλες.
Στο πλαίσιο αυτό υπήρξε ανταλλαγή επιστολών των αρμόδιων Υπουργών για θέματα Μετανάστευσης της Γερμανίας και της Ελλάδας. Στις επιστολές αυτές, οι δύο χώρες συμφώνησαν καταρχήν σε συγκεκριμένες κοινές κατευθύνσεις στον τομέα της ευρωπαϊκής μεταναστευτικής πολιτικής, όπως η αναθεώρηση του Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου εντός του 2018 και η υιοθέτηση πρόσθετων μέτρων στήριξης της Ελλάδας κ.ά..
Ειδικότερα, Ελλάδα και Γερμανία δηλώνουν ρητά ότι στηρίζουν την εξεύρεση ευρωπαϊκών λύσεων και την αποφυγή μονομερών μέτρων σε σχέση με το άσυλο και τη μετανάστευση. Ακόμη, οι δύο χώρες δεσμεύονται να στηρίξουν την ολοκλήρωση της διαπραγμάτευσης επί του νέου Κοινού Ευρωπαϊκού Συστήματος Ασύλου εντός του 2018 επί τη βάσει των αρχών της αλληλεγγύης και της δίκαιης κατανομής ευθύνης. Σε περίπτωση κρίσης, η Γερμανία δεσμεύεται να στηρίξει την Ελλάδα στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, καθώς και να στηρίξει την υιοθέτηση πρόσθετων μέτρων στήριξης της σε ευρωπαϊκό επίπεδο. Τέλος, η Γερμανία στηρίζει την Ελλάδα μέσω θετικών δράσεων - π.χ. αναπτυξιακών προγραμμάτων - στα πέντε νησιά της Ελλάδας όπου λειτουργούν Κέντρα Υποδοχής και Ταυτοποίησης και δεσμεύεται για την αποστολή στην Ελλάδα - μέσω EASO - επιπλέον εμπειρογνωμόνων και διερμηνέων με σκοπό την ενίσχυση του συστήματος ασύλου.
Παράλληλα, οι δύο υπουργοί κατέληξαν στους ειδικότερους όρους της συμφωνίας για το μεταναστευτικό/προσφυγικό, υπό τη μορφή διμερούς «Διοικητικής Διευθέτησης» [Administrative Arrangement], το κείμενο της οποίας και επισυνάφθηκε στις επιστολές.
Στο κείμενο που ακολουθεί θα επιχειρηθεί μια πρώτη παρουσίαση των βασικών σημείων της «διοικητικής διευθέτησης» με τη Γερμανία και θα τεθούν κάποιες κρίσιμες κριτικές παρατηρήσεις γύρω από τη νομική φύση και τη σημασία της συμφωνίας για το μέλλον της ευρωπαϊκής μεταναστευτικής πολιτικής.
Τι προβλέπει η «Διοικητική Διευθέτηση»
Πρόκειται για ένα κείμενο 15 άρθρων που επισυνάπτεται στις επιστολές. Αποτελείται από τρία τμήματα. Στο πρώτο μέρος περιλαμβάνονται ρυθμίσεις για την επανεισδοχή στην Ελλάδα προσώπων που καταλαμβάνονται στα γερμανο-αυστριακά σύνορα[1] να επιχειρούν να εισέλθουν στη Γερμανία, έχοντας προηγουμένως αιτηθεί άσυλο στην Ελλάδα. Στο δεύτερο μέρος περιλαμβάνονται διατάξεις για την ολοκλήρωση των εκκρεμών οικογενειακών επανενώσεων «Δουβλίνου» από την Ελλάδα προς τη Γερμανία, ενώ τέλος, στο τρίτο τμήμα περιλαμβάνονται διατάξεις σχετικά με την παρακολούθηση εφαρμογής της «διευθέτησης», την αμοιβαία επίλυση θεμάτων που ανακύπτουν, καθώς και την έναρξη και λήξη της συμφωνίας.
Ειδικότερα, στο πλαίσιο της «Διοικητικής Διευθέτησης», συμφωνούνται τα ακόλουθα:
Η Γερμανία θα μπορεί να επιστρέψει εφεξής στην Ελλάδα, κάθε ενήλικο πολίτη τρίτης χώρας, ο οποίος θα εντοπίζεται σε έλεγχο στα γερμανο-αυστριακά σύνορα και επιθυμεί να υποβάλει αίτηση ασύλου, εφόσον αυτός έχει ήδη αιτηθεί άσυλο στην Ελλάδα από τις 1.7.2017 και μετά. Εξαιρούνται όσοι είναι ασυνόδευτοι ανήλικοι κατά το χρόνο εντοπισμού τους. Οι έλεγχοι βασίζονται στην πανευρωπαϊκή ηλεκτρονική βάση δεδομένων με δακτυλικά αποτυπώματα Eurodac, στην οποία καταγράφονται όσοι πρόσφυγες και μετανάστες καταφθάνουν στην Ευρώπη.
Τα άτομα αυτά θα πρέπει να επαναπροωθούνται καταρχήν εντός 48 ωρών. Η Ελλάδα διατηρεί το δικαίωμα να αρνηθεί την επιστροφή εντός έξι ωρών από την παραλαβή του σχετικού αιτήματος από τις γερμανικές αρχές, εκθέτοντας τους λόγους για τους οποίους κατά την κρίση της δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις της συμφωνίας. Εντός 7 ημερών από την εκτέλεση της επανεισδοχής, εφόσον διαπιστωθεί ότι δεν συνέτρεχαν τελικά οι ανωτέρω προϋποθέσεις, η Γερμανία θα κάνει δεκτή την επιστροφή του ενδιαφερομένου στο έδαφός της.
Η Γερμανία δεσμεύεται να ολοκληρώσει, μέχρι το τέλος του έτους, τις οικογενειακές επανενώσεις τις οποίες έχει κάνει ήδη αποδεκτές (πριν την 1η Αυγούστου 2018) εντός του πλαισίου του Κανονισμού Δουβλίνου και τις οποίες είχε ως τώρα παγώσει (περί τις 2.000). Επίσης, δεσμεύεται να εξετάσει εντός διμήνου τις ήδη εκκρεμούσες αιτήσεις οικογενειακής επανένωσης. O αριθμός των ατόμων που πρόκειται να μεταφερθούν από την Ελλάδα στη Γερμανία καθορίζεται σε 600 άτομα το μήνα και οι οικογενειακές επανενώσεις θα πρέπει να έχουν ολοκληρωθεί μέχρι το Δεκέμβριο του 2018.
Παράλληλα, οι γερμανικές αρχές θα διεκπεραιώσουν αμελλητί (“without undue delay”) όλα τα αιτήματα επανεξέτασης που έχουν υποβληθεί πριν την 1η Αυγούστου. Για το σκοπό αυτό οι ελληνικές αρχές θα παράσχουν σχετικές λίστες υποθέσεων με τους αριθμούς των υποθέσεων και την ημερομηνία υποβολής. Ως αποδεικτικά στοιχεία θα γίνονται δεκτά από τις γερμανικές αρχές διαβατήρια και ταυτότητες, πιστοποιητικά γάμου και γέννησης, οικογενειακά βιβλιάρια, καθώς και το πρακτικό της συνέντευξης με τον ενδιαφερόμενο. Τα έγγραφα αυτά θα υποβάλλονται στην γλώσσα στην οποία συντάχθηκαν, και σε μετάφραση εφόσον αυτή είναι διαθέσιμη. Ρητά προβλέπεται ότι η υποβολή των εγγράφων δίχως μετάφραση δεν μπορεί να αποτελέσει μοναδική αιτία απόρριψης του αιτήματος επανεξέτασης.
Η εφαρμογή της «διευθέτησης» ξεκινά από την ημέρα παραλαβής της αποδοχής της από τον Έλληνα Υπουργό Μεταναστευτικής Πολιτικής (δλδ 18.8.2018). Οι δύο χώρες θα επανεξετάζουν τη «Διοικητική Διευθέτηση», με δυνατότητα αναθεώρησης, ανά τρίμηνο. Έκαστο των μερών μπορεί να υπαναχωρήσει από τη συμφωνία, ενημερώνοντας εγγράφως το άλλο μέρος τουλάχιστον τρεις βδομάδες νωρίτερα. Τέλος, ρητά προβλέπεται ότι η συμφωνία θα παύσει να ισχύει, αφ' ης στιγμής τεθεί σε ισχύ το αναθεωρημένο Κοινό Ευρωπαϊκό Σύστημα Ασύλου.
«Διοικητική διευθέτηση» τεχνικών ζητημάτων ή διεθνής συνθήκη;
Το πρώτο ζήτημα που τίθεται αφορά στη νομική φύση της «Διοικητικής Διευθέτησης» [Administrative Arrangement].
Από τις μέχρι σήμερα δηλώσεις και τον ίδιο τον τίτλο του κειμένου φαίνεται ότι αυτή εκλαμβάνεται από τις δύο χώρες ως μια άτυπη διεθνής συμφωνία, τύπου «διακανονισμού» (arrangement). Πρόκειται με άλλα λόγια για μία διεθνή συμφωνία[2] μεταξύ των εμπλεκόμενων μερών, προκειμένου αυτά να αντιμετωπίσουν με ενιαίο και συντονισμένο τρόπο μια κατάσταση κοινού ενδιαφέροντος, επιλέγοντας την ευέλικτη μορφή, της άτυπης διεθνούς συμφωνίας «διακανονισμού» (arrangement)[3].
Θα μπορούσε, επίσης, να υποστηριχθεί ότι η «διευθέτηση» συνιστά μια συμφωνία απλοποιημένης μορφής που αφορά στις λεπτομέρειες εφαρμογής της συμφωνίας Τσίπρα-Μέρκελ. Στην κατηγορία αυτή ανήκουν διεθνείς συνθήκες που συνάπτονται χωρίς να απαιτείται η επικύρωσή τους από τον αρχηγό του κράτους, ούτε και η συγκατάθεση του κοινοβουλίου. Αντίθετα, αρκεί η υπογραφή κάποιου υπουργού ή άλλου εξουσιοδοτημένου κατά το εσωτερικό δίκαιο οργάνου, ενώ αυτές αφορούν συνήθως σε αντικείμενο τεχνικό και διοικητικό δευτερεύουσας σημασίας, σε στρατιωτικό σύμφωνο που συνάπτεται σε πεδίο μάχης, αλλά και σε συνθήκες που αφορούν στις λεπτομέρειες εφαρμογής κανονικά επικυρωμένων διεθνών συνθηκών[4].
Προκειμένου να καταλήξει κανείς με ασφάλεια στη νομική φύση της συγκεκριμένης «διοικητικής διευθέτησης», πρέπει να αναζητήσει όχι μόνο την εκπεφρασμένη ή μη βούληση των συμμετεχόντων κρατών, αλλά και το ίδιο το περιεχόμενο της συναπτόμενης συμφωνίας.
Από την επισκόπηση του περιεχομένου της «διευθέτησης» καθίσταται εύκολα αντιληπτό ότι δεν πρόκειται απλά για μια άτυπη διεθνή συμφωνία «διακανονισμού» (arrangement) ή για τη ρύθμιση τεχνικών ζητημάτων.
Οι διατάξεις του πρώτου μέρους συνιστούν στην πραγματικότητα μια ειδική συμφωνία επανεισδοχής[5] μεταξύ Γερμανίας και της Ελλάδας - κάτι που μέχρι σήμερα απουσίαζε μεταξύ των δύο χωρών. Συγκεκριμένα, καθορίζονται οι ειδικότερες προϋποθέσεις για την επανεισδοχή, οι αρμόδιες αρχές εκάστου κράτους[6], η διαδικασία που ακολουθείται, ποιος αναλαμβάνει τις δαπάνες της επανεισδοχής, κ.ά. ενώ παράλληλα προσαρτάται και συγκεκριμένο πρότυπο εντύπου που θα εφοδιάζεται από τις αρχές το ενδιαφερόμενο πρόσωπο. Με άλλα λόγια το πρώτο μέρος της «διευθέτησης» περιλαμβάνει όλα εκείνα τα στοιχεία που προβλέπουν αντίστοιχες συμφωνίες επανεισδοχής, που έχει συνάψει η χώρα μας.
Παράλληλα, στο δεύτερο μέρος της διευθέτησης η Γερμανία αναλαμβάνει συγκεκριμένες δεσμεύσεις για τις εκκρεμείς υποθέσεις οικογενειακής επανένωσης «Δουβλίνου». Στη συγκεκριμένη περίπτωση δεν πρόκειται απλά διοικητικό διακανονισμό σχετικά με τις πρακτικές λεπτομέρειες εφαρμογής του «Δουβλίνου»[7] αλλά για ρύθμιση με «νέους» δεσμευτικούς κανόνες διεθνούς δικαίου των αιτημάτων οικογενειακών επανενώσεων που εκκρεμούν προς εξέταση/επανεξέταση. Πράγματι, η ανάληψη της υποχρέωσης υλοποίησης μεταφοράς αιτούντος άσυλο από την Ελλάδα στη Γερμανία μετά την εκπνοή της 6μηνης προθεσμίας του «Δουβλίνου» (οπότε και έχει παύσει η ευθύνη της Γερμανίας βάσει Δουβλίνου) και η επανεξέταση όλων των ήδη απορριφθέντων οικογενειακών επανενώσεων (ζήτημα που καταρχήν ανήκει στη διακριτική ευχέρεια της Γερμανίας) αποτελεί «νέα» νομική υποχρέωση που αναλαμβάνει η Γερμανία απέναντι στην Ελλάδα – υποχρέωση που δεν υφίστατο νομικά πριν την υιοθέτηση της «διοικητικής διευθέτησης». Είναι διάφορο το ζήτημα αν η Γερμανία για τις συγκεκριμένες υποθέσεις υπείχε εν γένει ευθύνη για παραβίαση των προθεσμιών και των όρων που θέτει ο Κανονισμός Δουβλίνο ΙΙΙ, για παράβαση δηλαδή του ενωσιακού δικαίου[8], και άλλο αν είχε και νομικώς υποχρέωση και μπορούσε να εξαναγκαστεί να αποδεχθεί μεταφορές για τις οποίες η ευθύνη της έπαυσε έστω και με δική της υπαιτιότητα και κατά παράβαση του «Δουβλίνου»[9]. Η υποχρέωση αυτή νομικά αναλαμβάνεται πλέον με την «διευθέτηση»[10]. Επομένως, οι κανόνες του δεύτερου μέρους παράγουν και αυτοί με τη σειρά τους νομικώς κατοχυρωμένα δικαιώματα και υποχρεώσεις για τα συμβαλλόμενα μέρη – πέρα και πάνω εκείνες που προβλέπει ήδη το «Δουβλίνο».
Εξάλλου, δύσκολα μπορεί να υποστηριχθεί ότι στη συνάντηση Μέρκελ και Τσίπρα στις Βρυξέλλες, όπου φέρεται να επιτεύχθηκε επί της αρχής μια κοινή πολιτική συμφωνία στο προσφυγικό, οι δύο ηγέτες προέβησαν στη σύναψη τυπικής συνθήκης υπό την έννοια του διεθνούς δικαίου, με τη μετέπειτα «διοικητική διευθέτηση», ως συμφωνία απλοποιημένης μορφής, να εξειδικεύει τις λεπτομέρειες εφαρμογής της συνθήκης αυτής.
Συνεπώς, η «διοικητική διευθέτηση» δεν αποτελεί μια «συμφωνία κυρίων», μια άτυπη διεθνή συμφωνία «διακανονισμού» (arrangement) τεχνικών ζητημάτων, αλλά κάτι πολύ ουσιαστικότερο, μια διεθνή συνθήκη με τυπική νομική δεσμευτικότητα[11].
Πέρα από τα ως άνω νομικά ζητήματα που τίθενται από την άποψη διεθνούς και συνταγματικού δικαίου (άτυπη διεθνής συμφωνία, συμφωνία απλοποιημένης μορφής ή διεθνής συνθήκη; απαιτείται ή όχι κύρωση της συμφωνίας από τη Βουλή με νόμο;) πρέπει να σημειωθεί ότι η «διοικητική διευθέτηση» σηματοδοτεί μια «επικίνδυνη» εξέλιξη για την ελληνική πολιτική στον τομέα της μετανάστευσης.
Μέχρι σήμερα η χώρα μας έχει υπογράψει και κυρώσει μια σειρά διεθνών συμφωνιών για την επανεισδοχή παρανόμως εισελθέντων ή διαμενόντων στην επικράτεια της, όπως με την Κροατία (ν. 2350/1995), τη Σλοβενία (ν. 2353/1995), την Πολωνία (ν. 2384/1996)[12], τη Βουλγαρία (ν. 2406/1996), με την Ιταλία (ν. 2857/2000), τη Λετονία (ν. 2861/2000), τη Λιθουανία (ν. 2911/2001), με τη Γαλλία (ν. 2917/2001), την Τουρκία (ν. 2926/2001 και ν.3030/2002), την Μάλτα (ν. 3125/2003), την Ουγγαρία (ν. 3321/2005), τη Βοσνία-Ερζεγοβίνη (ν. 3547/2007), την Ελβετία (ν. 3726/20080) και πρόσφατα τη Ρωσία (ν.4466/2017). Για όλες τις συμφωνίες αυτές ακολουθήθηκε η συνήθης διαδικασία σύναψης διεθνών συνθηκών: υπογραφή ενός κειμένου (συμφωνία, πρωτόκολλο, διακήρυξη) και κύρωση αυτού με νόμο από τη Βουλή[13].
Αντιθέτως, στην περίπτωση της Γερμανίας, έχουμε για πρώτη φορά συμφωνία επανεισδοχής μέσω ανταλλαγής επιστολών. Οφείλουμε λοιπόν να αναρωτηθούμε πόσο θεμιτό και συνεπές με τη δημοκρατική αρχή και το κράτος δικαίου είναι συμφωνίες όπως η συγκεκριμένη, που αφορούν όχι μόνο τις διεθνείς σχέσεις και την εν γένει μεταναστευτική πολιτική της χώρας αλλά εν τέλει άπτονται των ανθρωπίνων δικαιωμάτων, να συνάπτονται με συνοπτικές διαδικασίες, «εν κρυπτώ» χωρίς δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, μακριά από τον κοινοβουλευτικό έλεγχο και τις κοινοβουλευτικές διαδικασίες[14];
«Ενισχυμένο Δουβλίνο» ή εμβάθυνση των παρεκκλίσεων από το ενωσιακό δίκαιο;
Ένα δεύτερο ζήτημα που τίθεται, σε πολιτικό επίπεδο, αφορά στη σημασία της συμφωνίας για την ελληνική και ευρύτερη ευρωπαϊκή μεταναστευτική πολιτική.
Πρόκειται για μία ενισχυμένη βερσιόν του Κανονισμού «Δουβλίνο» μεταξύ δύο ευρωπαϊκών χωρών, για μια διμερή δηλαδή συμφωνία που αποσκοπεί στην καλύτερη εφαρμογή και ενίσχυση των κανόνων και αρχών του «Δουβλίνου» ή μήπως για μια περαιτέρω εμβάθυνση και κανονικοποίηση των παρεκκλίσεων από το ενωσιακό δίκαιο;
Σύμφωνα με τον γερμανικό τύπο, οι διμερείς αυτές συμφωνίες της Γερμανίας με τις χώρες του νότου έχουν κατά βάση μια συμβολική διάσταση. Επιχειρούν να καταδείξουν ότι συμβιβασμοί σε ευρωπαϊκό επίπεδο είναι εφικτοί[15]. Πράγματι, με τις διαπραγματεύσεις για την αναθεώρηση του «Δουβλίνο» να βρίσκονται μάλλον σε τέλμα, η θέσπιση προσωρινών μέτρων, μεταξύ εκείνων των κρατών μελών που επιθυμούν να προχωρήσουν συλλογικά σε ευρωπαϊκό επίπεδο («ενισχυμένη συνεργασία»), φαντάζει ίσως ο μόνος εφικτός τρόπος να υπάρξει πρόοδος στον τομέα αυτό.
Είναι όμως αλήθεια η «διοικητική διευθέτηση» ένα τέτοιο μέτρο; Ένα μέτρο που προάγει την ευρωπαϊκή συνεργασία; Μολονότι, οι αρμόδιοι υπουργοί δηλώνουν ρητά ότι στηρίζουν την εξεύρεση ευρωπαϊκών λύσεων και την αποφυγή μονομερών μέτρων σε σχέση με το άσυλο και τη μετανάστευση, η συμφωνία αποτελεί στην πραγματικότητα μια ακόμα πιο βαθιά απόκλιση από το ενωσιακό κεκτημένο.
Ουσιαστικά, μέσω των συμφωνιών αυτών η Γερμανία, προωθεί την δημιουργία ενός «παρά-Δουβλίνου» με τις χώρες του ευρωπαϊκού νότου. Ενός συστήματος που αφενός ακολουθεί τη βασική φιλοσοφία του «Δουβλίνου» (γενικευμένη εφαρμογή του κριτηρίου της πρώτης χώρας εισόδου), αφετέρου όμως είναι «απαλλαγμένο» από όλα «εκείνα» τα εμπόδια που καθυστερούν τις επιστροφές. Και ως τέτοια «εμπόδια» εκλαμβάνονται οι ρήτρες, προθεσμίες και εγγυήσεις που το ίδιο το Δουβλίνο προβλέπει υπέρ των αιτούντων άσυλο.
Από την άλλη μεριά οι χώρες του νότου έχουν απόλυτη ανάγκη την εξεύρεση ευρωπαϊκών λύσεων που βασίζονται στην αλληλεγγύη και τη δίκαιη κατανομή προσφύγων και μεταναστών. Στο πλαίσιο αυτό, η αναθεώρηση του Κανονισμού «Δουβλίνο» και η υιοθέτηση ενός μόνιμου μηχανισμού κατανομής προσφύγων μεταξύ των ευρωπαϊκών κρατών αποτελεί ζήτημα κομβικής σημασίας για την Ελλάδα. Εύλογα λοιπόν αναρωτιέται κανείς για ποιο λόγο άραγε να ενδιαφερθεί η Γερμανία για μια αναθεώρηση του «Δουβλίνο» υπέρ των χωρών του νότου όταν έχει επιτύχει ένα «δικό» της «παρα-Δουβλίνο» κομμένο και ραμμένο στα μέτρα της. Τα όποια λοιπόν πρόσκαιρα οφέλη από την υιοθέτηση τέτοιων συμφωνιών δεν πρέπει να μας ξεγελούν[16]. Διμερείς συμφωνίες και μάλιστα με μια από τις κατά τεκμήριο ισχυρότερες χώρες της Ε.Ε., που κινούνται εκτός του ευρωπαϊκού δικαίου, μπορεί να απομακρύνουν ακόμα περισσότερο την πιθανότητα μιας, επωφελούς για τη χώρα μας, αναθεώρησης του Κανονισμού «Δουβλίνου».
[1] Υπενθυμίζεται ότι στα εν λόγω χερσαία σύνορα έχουν επιβληθεί στο πλαίσιο της «προσφυγικής κρίσης» συνοριακοί έλεγχοι κατά παρέκκλιση του Κώδικα Συνόρων Σένγκεν. Αντίστοιχοι έλεγχοι έχουν επιβληθεί επίσης από την Αυστρία (χερσαία σύνορα με Ουγγαρία και Σλοβενία), Γαλλία, Δανία (χερσαία σύνορα και λιμάνια με σύνδεση με Γερμανία), Σουηδία (λιμάνια στο νότιο και δυτικό τμήμα της χώρας και σύνορα με Δανία), Νορβηγία (λιμάνια με σύνδεση με Δανία, Γερμανία, Σουηδία). βλ. περισσότερα https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas/schengen/reintroduction-border-control_en
[2] Με τον όρο διεθνή συμφωνία νοείται κάθε συμβατική σχέση που συνάπτεται μεταξύ υποκειμένων του διεθνούς δικαίου που έχουν δικαιοπρακτική ικανότητα, είτε μεταξύ διεθνών οργανισμών με δικαιοπρακτική ικανότητα, η οποία αποσκοπεί στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων. Βλ. Ε. Δικαίο, Το ζήτημα της νομικής φύσης του «Μνημονίου» και οι συνέπειές του, ΕφημΔΔ, Τόμος 1ος, 2011, σελ.30 με περαιτέρω παραπομπές.
[3] Βλ. mutatis mutandis Π. Γκλαβίνη, Το Μνημόνιο της Ελλάδος στην ευρωπαϊκή, τη διεθνή και την εθνική έννομη τάξη, 2010, σελ. 82.
[4] βλ. Ε.Ρούκουνα, Διεθνές Δίκαιο Ι, 2004, σελ. 148-149, Θ.Γεωργόπουλο, Συμφωνίες απλοποιημένης μορφής. Μελέτη της ελληνικής πρακτικής υπό το καθεστώς του συντάγματος 1975/1986, 2001.
[5] Με τον όρο «επανεισδοχή» νοείται η διαδικασία που ακολουθείται για την απομάκρυνση, από ένα κράτος προς ένα άλλο, προσώπων (υπηκόων του κράτους προς το οποίο απευθύνεται η αίτηση, υπηκόων τρίτων χωρών ή ανιθαγενών), τα οποία έχουν συλληφθεί να εισέρχονται παράνομα, να ευρίσκονται παράνομα ή να διαμένουν παράνομα στο αιτούν κράτος. Για τον σκοπό αυτό μεταξύ των κρατών συνάπτονται ειδικές συμφωνίες επανεισδοχής (διμερείς ή και πολυμερείς). Βλ. Ι. Συμεωνίδη, Η διοικητική απέλαση, 2008, σελ. 239, Ε.Πουλαράκη, Η προσωρινή δικαστική προστασία του αλλοδαπού από την πράξη της διοικητικής απέλασης, 2014, σελ.47-48.
[6] Όσον αφορά στη χώρα μας ως αρμόδια αρχή ορίζεται το Εθνικό Συντονιστικό Κέντρο Ελέγχου Συνόρων, Μετανάστευσης και Ασύλου (Ε.Σ.Κ.Ε.Σ.Μ.Α.) Βλ. περισσότερα για την εν λόγω αυτοτελή υπηρεσία άρ. 101-103 του ν. 4249/2014.
[7] Σύμφωνα με το άρ. 36 του Κανονισμού (ΕΕ) 604/2013 («Δουβλίνο ΙΙΙ») τα κράτη μέλη μπορούν να συνάπτουν, διμερώς, διοικητικούς διακανονισμούς σχετικά με τις πρακτικές λεπτομέρειες εφαρμογής του κανονισμού, προκειμένου να διευκολύνεται η εφαρμογή του και να αυξάνεται η αποτελεσματικότητά του. Αυτοί οι διακανονισμοί μπορούν να αφορούν: α) ανταλλαγές υπαλλήλων συνδέσμων, β) απλούστευση των διαδικασιών και μείωση των προθεσμιών διαβίβασης και εξέτασης των αιτημάτων αναδοχής ή εκ νέου ανάληψης αιτούντων.
[8] Αξίζει να τονιστεί ότι το περασμένο καλοκαίρι οι αρμόδιοι Υπουργοί της Ελλάδας και της Γερμανίας είχαν προβεί σε άτυπη συμφωνία δια της οποίας συμφώνησαν ότι η Γερμανία δέχεται 70 άτομα μηνιαίως μέσω της μεταφοράς βάσει της διαδικασίας του Δουβλίνου. Το γιατί η συμφωνία του περασμένου καλοκαιριού για τις ποσοστώσεις στην οικογενειακή επανένωση παραβίαζε το ενωσιακό δίκαιο βλ. http://www.immigration.gr/2017/08/blog-post.html
[9] Πρβλ. mutatis mutandis ΣτΕ ΕΑ 345/2010 με την οποία κρίθηκε ότι στην περίπτωση που, παρά την κοινοποίηση της αιτήσεως αναστολής και του αιτήματος προσωρινής διαταγής, η Διοίκηση, κατά παράβαση της υποχρεώσεως αποχής από ενέργειες που ματαιώνουν την επιδιωκόμενη προσωρινή προστασία, προβεί στην εκτέλεση πράξεων με την οποία διατάσσεται η έκδοση και παράδοση αλλοδαπού στις αρχές άλλης Πολιτείας, η αίτηση αναστολής εκτελέσεως της πράξεως περί εκδόσεως είναι απορριπτέα, ανεξαρτήτως των τυχόν άλλων ευθυνών που υπέχει η Διοίκηση. Και τούτο διότι ναι μεν προβλέπεται στην παράγραφο 8 του άρθρου 52 του ΠΔ 18/1989 ότι, εκτός από την αναστολή εκτελέσεως της προσβαλλόμενης πράξεως, μπορεί να διαταχθεί και κάθε άλλο κατά περίπτωση κατάλληλο, κατά την κρίση της Επιτροπής Αναστολών, μέτρο, δεν παρέχεται, όμως, με την διάταξη αυτή η δυνατότητα να υποχρεωθεί η Διοίκηση να προβεί σε ενέργειες, διά της διπλωματικής οδού, για να επιτύχει την επιστροφή του αλλοδαπού, ζήτημα το οποίο άπτεται των διεθνών σχέσεων της χώρας. Για το συναφές ζήτημα της αδυναμίας δικαστικού εξαναγκασμού της Διοικήσεως να προβεί σε συγκεκριμένες ενέργειες για την προστασία των πολιτών στο εξωτερικό, στο πλαίσιο της «διπλωματικής προστασίας» πρβλ. και Supreme Court of Canada, Canada (Prime Minister) v. Khadr, 2010 SCC 3, 29.1.2010.
[10] Η άτυπη συμφωνία για τις ποσοστώσεις οικογενειακών επανενώσεων στη Γερμανία, του περασμένου καλοκαιριού (βλ. υποσημ. 8) αποτελούσε μια «συμφωνία κυρίων» μεταξύ των δύο κρατών χωρίς τυπική νομική δεσμευτικότητα, με αδιαμφισβήτητη όμως λειτουργική ισχύ και αποτελεσματικότητα. Αντιθέτως, με τη «διοικητική διευθέτηση» τίθενται για πρώτη φορά τυπικοί δεσμευτικοί νομικοί κανόνες, μεταξύ άλλων και για τις εκκρεμείς οικογενειακές επανενώσεις.
[11] Με τον όρο συνθήκη (treaty, traité) εννοούμε κάθε συμβατική σχέση, που συνάπτεται μεταξύ υποκειμένων του διεθνούς δικαίου (είτε μεταξύ κρατών είτε μεταξύ κρατών και διεθνών οργανισμών που έχουν δικαιοπρακτική ικανότητα ή, τέλος, μεταξύ διεθνών οργανισμών με δικαιοπρακτική ικανότητα) και αποσκοπεί στην παραγωγή εννόμων αποτελεσμάτων. βλ. Ε.Ρούκουνα, Διεθνές Δίκαιο Ι, 2004, σελ. 118.
[12] Με τον μετέπειτα ν. 2580/1998 η Ελλάδα προσχώρησε στη συμφωνία μεταξύ των Κρατών Σένγκεν και της Πολωνίας για την επανεισδοχή προσώπων σε μη νόμιμη κατάσταση.
[13] Κατά το άρθρο 36 παρ. 2 του Συντάγματος, «οι συνθήκες για εμπόριο, φορολογία, οικονομική συνεργασία και συμμετοχή σε διεθνείς οργανισμούς ή ενώσεις, και όσες άλλες περιέχουν παραχωρήσεις για τις οποίες, σύμφωνα με άλλες διατάξεις του Συντάγματος, τίποτε δεν μπορεί να οριστεί χωρίς νόμο, ή οι οποίες επιβαρύνουν ατομικά τους Έλληνες, δεν ισχύουν χωρίς τυπικό νόμο που τις κυρώνει». Ο όρος «επιβαρύνουν ατομικά τους Έλληνες» έχει ερμηνευτεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας ότι αναφέρεται στις συνθήκες που συνεπάγονται επιβάρυνση των πολιτών ατομικά ή εκείνες των οποίων η εφαρμογή προϋποθέτει πιστώσεις, δαπάνες ή ατομικά βάρη, που προέρχονται από την επιβάρυνσής των οικονομικών του κράτους και όχι σε όλες τις συνθήκες που έχουν αντανακλαστικά ορισμένες επιπτώσεις σε μερικούς Έλληνες βλ. Ε.Ρούκουνα, Διεθνές Δίκαιο Ι, 2004, σελ. 140.
[14] Προς αποφυγή παρερμηνειών πρέπει να σημειωθεί ότι η διαδικαστική συνταγματική παράλειψη κύρωσης μιας διεθνούς συνθήκης δεν έχει οποιαδήποτε επίπτωση στη δεσμευτικότητα αυτής ούτε και στην ισχύ της. Εξακολουθεί να παράγει έννομα αποτελέσματα, όσα και στο μέτρο που αυτή παράγει, και εξακολουθεί να έχει θεσμικές συνέπειες στη διεθνή έννομη τάξη, ανεξάρτητα από την ενσωμάτωσή της ή μη στην ελληνική έννομη τάξη. Αυτό πρέπει να είναι σαφές και να μη συγχέεται η ισχύς μιας διεθνούς συνθήκης με την κύρωσή της με νόμο, που απλώς μεταφέρει τις διεθνείς συμβάσεις στην εσωτερική έννομη τάξη. Για όλα αυτά και για τη διαφορά ισχύος και εφαρμογής ή για την «εισαγωγή» μιας διεθνούς συνθήκης στη ελληνική έννομη τάξη ενόψει των άρθρων 36 και 28 Συντ. βλ. τις αναλύσεις των Ιωάννου-Ροζάκη-Οικονομίδη- Φατούρου, Δημόσιο Διεθνές Δίκαιο, Εκδ. Σάκκουλα, 1990, σ. 84-100.
[15] http://www.euro2day.gr/news/world/article/1631447/dw-ehoyn-oysia-oi-symfonies-epanaproothhshs-metana.html
[16] Προφανώς, οι χώρες του νότου εκτιμούν ότι οι εν λόγω συμφωνίες είναι επωφελείς και για τις ίδιες. Στην περίπτωση της χώρας μας, από τις μέχρι σήμερα σχετικές δηλώσεις του αρμοδίου υπουργού εκτιμάται ότι οι επιστροφές από τη Γερμανία προσφύγων και μεταναστών δεν θα είναι μαζικές, ενώ την ίδια στιγμή «ξεμπλοκάρουν» οι οικογενειακές επανενώσεις από την Ελλάδα προς τη Γερμανία Βλ. http://www.amna.gr/macedonia/article/285322/Koines-europaikes-luseis-stirizei-i-sumfonia-gia-to-metanasteutiko Στο ίδιο μήκος κύματος κινήθηκε και ο Ισπανός Υπουργός Εξωτερικών, ο οποίος ερωτηθείς σχετικά σε πρόσφατη συνέντευξή του στην Handelsblatt γιατί η Ισπανία δέχθηκε την επιστροφή προσφύγων από τη Γερμανία στη χώρα του, δήλωσε «γιατί μιλάμε για μικρό αριθμό ανθρώπων». Βλ. https://www.handelsblatt.com/politik/international/spanischer-aussenminister-josep-borrell-italien-macht-eine-politik-auf-kosten-ganz-europas/22883376.html?share=fb&ticket=ST-7762257-zHDWxBDPkbBZCxq9oT7L-ap2
ΣΤΑΘΗΣ ΠΟΥΛΑΡΑΚΗΣ
